土地是人类最基本的生产生活资料和赖以生存的空间载体，土地制度是国家的基础性制度。改革开放以来，我国发挥土地制度特有优势，有力推动了工业化、城镇化进程。实施乡村振兴战略，实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，同样离不开土地制度的支撑保障。当前，主要问题是农民土地财产性收入实现不充分、土地增值收益用于“三农”不足、建设用地安排“重城轻乡”等，现在已经到了解决土地增值收益“取之于农、用之于城”的问题，破解农村自己的地“不能用、用不好”困局的时候了。对此，中央农村工作会议上提出明确要求，2018年中央1号文件作出具体部署，国土资源部一直紧密结合职能，主动谋划、大力推动中央决策部署的贯彻落实。

一、深入推进农村土地制度改革，为乡村振兴提供基础制度支撑

农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革，是党的十八届三中全会部署的重大改革事项。农村土地制度改革关乎城镇化、农业现代化进程，要始终把维护好、实现好、发展好农民权益作为出发点和落脚点，坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，在试点基础上有序推进。在十九届中央全面深化改革领导小组第一次会议审议拓展宅基地制度改革试点范围时，要平衡好国家、集体、个人利益，加快形成可复制可推广经验。2014年12月31日中办、国办发文启动改革以来，试点已在33个县(市、区)推开。3年多来，改革在促进农业农村发展和农民增收方面取得明显成效，也为乡村振兴战略实施奠定了良好基础。

(一)完善土地征收制度

土地征收制度改革主要任务有3项：一是缩小土地征收范围，二是规范征地程序，三是完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。目标是建立完善程序规范、补偿合理、保障多元的征收制度。

从各地改革实践看，改革前后突出变化是，“征地协商和补偿安置”在程序上前置，即必须先与被征地的村集体经济组织中绝大多数成员就补偿标准等内容达成书面协议、征地补偿安置资金和社会保障费用落实后方可启动土地征收程序，以更利于被征地农民权益保护。

 通过改革，补偿方式趋于多元化，对被征地农民的保障力度明显加大。河北定州市改革前主要是货币补偿，统一按5.4万元/亩的综合区片价补偿。改革后则实行三重保障：一是货币补偿，标准提高到7.34万元/亩;二是粮食补贴，每年每亩补贴800斤小麦、1000斤玉米或按当年市场价折换现金兑付;三是养老保险，允许被征地农民自主选择、随时参保城乡居民养老保险或城镇职工养老保险，给予每人每亩2万元的参保补贴。

(二)建立集体经营性建设用地入市制度

集体经营性建设用地入市改革主要任务有3项：一是完善集体经营性建设用地产权制度，二是明确入市范围和途径，三是建立健全市场交易规则和服务监管制度。目标是建立同权同价、流转顺畅、收益共享的入市制度。总体看，这项试点推进较快，相应的制度安排和规则体系已逐步完善。

1.逐步实现同地同权同价，建设城乡统一的土地市场。把“同权”作为“同价”的前提，赋予集体经营性建设用地使用权与国有建设用地使用权同等权能，在同一市场中运行，市场交易规则、服务监管机制和交易平台也与国有建设用地基本相同，从而形成了城乡一体的土地市场。通过改革，企业、银行、资本市场对集体经营性建设用地接受程度显著提高。江苏武进雷利电机公司通过出让方式取得集体经营性建设用地后，于2017年6月2日在深交所A股IPO上市，实现了集体建设用地与国有建设用地在资本市场同权同价“零的突破”。

2.加强了企业特别是小微企业用地保障，促进了农村产业融合发展。相对国有建设用地，集体经营性建设用地具有地块小、成本低、取得快的优势，受到小微企业和新产业新业态的普遍青睐。浙江德清洛舍镇东衡村众创园项目，就是通过集体经营性建设用地调整入市，将原先的小码头、小矿山、小化工等用地，拆除复垦后集中起来打造的钢琴小镇。

3.显化了农村土地价值，增加了集体和农民收益。浙江德清通过这项改革试点，集体收益1.8亿元，惠及10万余农民。广西北流农民能获得入市总收益17.15万元/亩，比改革前的征地补偿增长13.2%。

 (三)改革完善宅基地制度

宅基地制度改革主要任务有4项：一是改革完善宅基地权益保障和取得方式，二是探索宅基地有偿使用制度，三是探索宅基地自愿有偿退出机制，四是完善宅基地管理制度。目标是建立依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出的宅基地制度。不少地方以此为抓手，推动农村发展呈现出新气象。

1.保障了农民“户有所居”用地。江西余江县通过“宅改”试点腾退的宅基地，不仅保障了这两年90%的农民建房，还可以保障未来10~15年农民建房。浙江德清东衡村集中建设中心村，每户占地由原来的140平方米缩减到87.5平方米，节约100多亩土地统一建设中心村基础设施。

2.增加了农民财产性收入。各试点地区积极探索农房抵押、出租、合作开发等途径，不断显化宅基地财产权益。浙江德清通过盘活存量宅基地改造民宿530家，每户年均增收5万多元。安徽金寨将退出的宅基地作为增减挂钩节余指标在省域内流转，总收益近53亿元。

3.推动了乡村治理体系建设。江西余江在全县1040个自然村建立村民事务理事会，赋予其宅基地分配退出、农房抵押贷款、收取有偿使用费等12项权力和15项职责，把村民自治组织的主体作用落到实处，极大增强村党支部、村委会、集体经济组织的凝聚力，有效激发了群众参与宅基地改革的热情。

2018年，自然资源部将按照中央要求，结合“三块地”改革试点，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索基于权利束下的宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。同时，坚持不得违规违法买卖宅基地，严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。

二、加大用地政策支持力度，助推农村一二三产业融合发展

党的十九大报告中强调指出，要促进农村一二三产业融合发展。2017年中央1号文件提出，探索建立农业农村发展用地保障机制，重点支持农村三产融合发展。2018年中央1号文件提出“构建农村一二三产业融合发展体系”。当前，我国农业农村发展进入新的历史阶段，必须顺应新形势新要求，深入推进农业供给侧结构性改革，加快培育农业农村发展新动能，做好新时期农业农村发展用地保障工作。2017年年底，《关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障工作的通知》(以下简称《通知》)出台，进行了多方面用地政策创新。